Zonder vergunningen modderproblemen aanpakken: de meest gemaakte fouten

Het moddermonster is een hype geworden…

Zodra de grond natter en natter wordt en de plassen zich vormen in de weides, paddocks en buitenbakken, verschijnen er adviezen op social media, in WhatsAppgroepen en tijdens stalgesprekken die opvallend eenvoudig klinken:

“Gewoon even uitgraven.”

“Laagje puin erin.”

“Een drainage drain trekken en klaar.”

“Ik ken een loonwerker die dat zo voor je regelt.”

En tegenwoordig is er zelfs een nieuwe beroepsgroep ontstaan: zelfverklaarde ontwerpers van natuurlijke huisvesting die zich 'modderspecialist' noemen en met overtuiging verkondigen dat zij precies weten hoe u uw paddock, track of uitloop moet droogleggen.

Maar modder is zelden het begin van het probleem. Het is het zichtbare gevolg van keuzes die eerder zijn gemaakt; over belasting, waterafvoer, bodemgebruik en inrichting.

Toch zien we in de praktijk dat modder vaak het startpunt wordt van nieuwe, grotere risico’s. Niet omdat mensen onzorgvuldig zijn. Integendeel. De meeste eigenaren handelen vanuit betrokkenheid bij hun dieren en de wens om het beter te doen dan 'vroeger'. Zij willen geen paarden in diepe blubber. Zij willen welzijn, structuur, duurzaamheid.

Maar zodra de frustratie groot genoeg wordt, verschuift de focus van analyse naar actie. Er wordt een loonwerker gebeld. Er wordt uitgegraven. Er wordt opgehoogd. Er wordt drainage gelegd. Soms wordt het erf opnieuw ingericht onder de noemer natuurlijke huisvesting. Wie zonder kennis van de juridische ondergrond gaat graven in de fysieke ondergrond, graaft meestal dieper dan bedoeld.

Pas later komt de vraag: had dit gemogen?

Onder de huidige Omgevingswet is dat geen eenvoudige vraag meer.

In ons vakgebied zien we het steeds vaker. Goedbedoelende paardeneigenaren en hippische ondernemers die vanuit liefde voor hun dieren en frustratie over natte winters besluiten om 'zelf aan te modderen'. Letterlijk. Zonder de juridische lagen te doorgronden die onder hun perceel liggen. Zonder stil te staan bij de vraag of het verleggen van waterstromen, het ophogen van grond, aanleggen van drainage of het aanbrengen van halfverharding vergunningplichtig kan zijn. Zonder te beseffen dat de Omgevingswet de vroegere aanlegvergunning niet heeft afgeschaft, maar juist heeft verspreid over meerdere bestuurslagen.

Het resultaat is vaak hetzelfde: Een paard dat tijdelijk op droge grond staat en een eigenaar die maanden later geconfronteerd wordt met handhaving, herstelverplichtingen of een kostbare legalisatieprocedure.

Wie modder aanpakt, raakt aan water, bodem, landschap, natuur en soms zelfs aan cultuurhistorie en krijgt te maken met de algemene zorgplicht die verankerd is in de wet. Dat is de juridische realiteit onder de Omgevingswet.

In deze blog zetten we op een rij waar je juridisch en planologisch allemaal rekening mee moet houden als je het moddermonster wilt verslaan.

De mythe van de simpele oplossing door te graven of op te hogen

Modder ontstaat zelden omdat 'de grond slecht is'. Het ontstaat door een combinatie van factoren: Bodemopbouw, grondwaterstand, infiltratiecapaciteit, afwatering, belasting door dieren, reliëf en vaak ook door ingrepen die in het verleden al zijn gedaan zonder integraal plan.

Een ontwerper kan een prachtig plan tekenen met natuurlijke materialen, flauwe taluds en een esthetische waterpartij. Een loonwerker kan graven. Een aannemer kan aanleggen. Maar geen van hen is automatisch verantwoordelijk voor de juridische toelaatbaarheid van de ingreep, die verantwoordelijkheid ligt bij jou.

En daar gaat het mis.

Er wordt uitgegraven, opgehoogd, gedraineerd, verhard of water verlegd, zonder dat eerst is onderzocht welke regels van toepassing zijn. Men gaat ervan uit dat het ‘maar een paddock’is. Dat het ‘eigen terrein’ betreft. Dat het ‘natuurlijker wordt dan het was’. ‘Andere doen het ook’.

De werkelijkheid is complexer en dat leggen we graag uit.

De misvatting van eigen baas op eigen terrein

Een van de meest gemaakte denkfouten is dat werkzaamheden op eigen grond in beginsel vrij zijn. Dat idee leeft sterk in het buitengebied onder paardenhouders. Het perceel is mijn eigendom, de paarden zijn van mij, de modderaanpak bepaal ik zelf.

Maar de fysieke leefomgeving is geen privézaak.

Zodra je de bodem wijzigt, het reliëf verandert, waterstromen beïnvloedt of verharding aanbrengt, raak je belangen die verder reiken dan je eigendom. Je grijpt in, in het watersysteem, in het landschap, in mogelijk beschermde natuur, in archeologische lagen en soms zelfs in cultuurhistorische structuren die eeuwen oud zijn.

Dat was onder het oude recht al zo. Onder de Omgevingswet is dat niet verdwenen. Het is alleen minder overzichtelijk geworden.

De versnippering van de vroegere aanlegvergunning

Vroeger was er in veel bestemmingsplannen een duidelijke aanlegvergunningplicht voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden. Voor ophogen, afgraven, verharding aanbrengen of watergangen wijzigen moest vaak één vergunning worden aangevraagd bij de gemeente.

Met de komst van de Omgevingswet is dat stelsel uiteengevallen. De toets bestaat nog steeds, maar is verdeeld over meerdere bestuurslagen en regelingen:

De Omgevingswet zelf met algemene zorgplichten

Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
De provinciale omgevingsverordening
De waterschapsverordening en keur
De legger van het waterschap
Het gemeentelijke omgevingsplan
Beschermingsregimes voor natuur, archeologie en cultuurhistorie

Wat vroeger in één vergunning zat, moet nu integraal worden beoordeeld over verschillende niveaus. Het digitale loket suggereert eenvoud. De juridische en planologische werkelijkheid is vele malen complexer.

Wie slechts één van deze elementen bekijkt en onderzoekt, bijvoorbeeld alleen de regels uit het omgevingsplan, mist nog een hele hoop andere zaken wat juridisch gedoe kan opleveren.

Omgevingswet en Bal: de zorgplicht is reëel

De Omgevingswet kent een brede zorgplicht. Die verplicht initiatiefnemers om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen of te beperken. Dat geldt ook wanneer er geen expliciete vergunningplicht lijkt te zijn.

Daarnaast bevat het Bal regels voor milieubelastende activiteiten en wateractiviteiten. Het aanleggen van drainage, het lozen van hemelwater op oppervlaktewater of het beïnvloeden van grondwaterstanden kan onder omstandigheden meldings- of vergunningplichtig zijn.

Drainage wordt in de praktijk vaak technisch benaderd: buizen in de grond, water afvoeren, probleem opgelost. Maar hydrologie is geen lokaal systeem. Het water dat je versneld afvoert, moet elders worden verwerkt. Dat kan effect hebben op aangrenzende percelen, natuurgebieden of watergangen en dus heeft het raakvlak met de fysieke leefomgeving.

De zorgplicht werkt daarbij als vangnet. Ook wanneer geen expliciete vergunningplicht geldt, kan worden ingegrepen wanneer een activiteit nadelige gevolgen veroorzaakt voor de fysieke leefomgeving.

Provinciale verordening: landschap en natuur zijn geen details

In grote delen van Nederland gelden aanvullende regels vanuit de provinciale omgevingsverordening, zeker in het buitengebied want daar hebben provincies veel meer zeggenschap dan je zou denken. Het gaat hier om provinciaal en rijksbelang wat de provincies vast hebben liggen in hun verordening. Denk aan gebieden die zijn aangewezen als Natuurnetwerk Nederland, als waardevol landschap, als stiltegebied, broedgebied voor weidevogels of als grondwaterbeschermingsgebied. Iedere provincie heeft zijn eigen belangen en regels hierop gemaakt, er is dus geen uniformiteit en kan op elk perceel weer anders zijn.

In dergelijke zones kan het ophogen van gronden, het aanbrengen van verhardingen of het wijzigen van het reliëf vergunningplichtig of zelfs verboden zijn. Ook kunnen er beperkingen gelden voor het afgraven van grond of het aanbrengen van constructies die het landschap visueel veranderen. En er zijn zelfs gebieden waar je geen bomen, struweel of hagen mag planten.

Een paddock die wordt opgehoogd met puin of zand lijkt misschien een beperkte ingreep, maar kan in een beschermd landschap worden gezien als aantasting van het reliëf of van landschappelijke waarden. Zeker wanneer het gaat om open essenlandschappen, historische kampenstructuren of beekdalen waar het microreliëf cultuurhistorisch betekenisvol is.

Daarnaast spelen natuurwaarden een rol. Wanneer een perceel is aangewezen als leefgebied van beschermde soorten of in de nabijheid ligt van Natura 2000-gebieden, kan het wijzigen van hydrologie gevolgen hebben voor habitats. Dat brengt stikstof, waterhuishouding en soms ook soortenbescherming in beeld.

Waterschap: water is altijd collectief en rijkt verder dan je eigen perceel

Water is misschien wel het meest onderschatte juridische thema bij modderproblemen.

Veel modder ontstaat door slechte afwatering. De eerste actie of gedachte is dan vaak om wadi’s aan te leggen, sloten te verdiepen, greppels te trekken, drainage te plaatsen of water af te voeren naar een bestaande watergang. Maar watergangen vallen vrijwel altijd onder het beheer van een waterschap.

Waterbeheer is in Nederland een gezamenlijke verantwoordelijkheid. De waterschapsverordening, keur en legger bepalen waar watergangen liggen en welke beschermingszones daaromheen gelden. Ieder Waterschap heeft hiervoor weer eigen regels en gebieden ingedeeld. Ook hier gelden dus geen strandaard regels, maar is er sprake van maatwerk op perceelsniveau.

Binnen die zones zijn werkzaamheden vaak vergunningplichtig. Dat geldt voor graven, ophogen, het plaatsen van duikers, het dempen of uitgraven van sloten, aanbrengen van drainage of het lozen van water.

In de praktijk zie ik dat eigenaren zich niet realiseren dat een ogenschijnlijk kleine sloot formeel een waterstaatswerk kan zijn. Zodra daarin zonder toestemming wordt ingegrepen, of een drainage op wordt afgevoerd volgt vrijwel altijd een herstelverplichting. Het waterschap kijkt daarbij niet alleen naar jouw perceel, maar naar het gehele watersysteem.

Archeologie en cultuurhistorie bepalen wat wel en niet mag

Wat onder de grond zit, zie je niet. Maar het is juridisch wel degelijk relevant.

Nederland kent een rijk bodemarchief. Op bijna alle gronden geldt een archeologische verwachting, vastgelegd in gemeentelijk beleid en vertaald in regels in het omgevingsplan. Die regels zijn er niet voor niets. Het bodemarchief is een niet-hernieuwbare bron van informatie over onze geschiedenis.

Wanneer je zonder onderzoek ontgravingen uitvoert, kun je dat bodemarchief onherstelbaar verstoren. Dat kan niet alleen leiden tot handhaving, maar ook tot de verplichting om alsnog archeologisch onderzoek te laten uitvoeren, met alle kosten van dien.

Het ophogen of afgraven van gronden boven een bepaalde oppervlakte of diepte kan vergunningplichtig zijn wanneer een perceel een archeologische dubbelbestemming heeft. In sommige gemeenten geldt al bij 30 of 50 centimeter ontgraving een onderzoeksplicht. Daarnaast kan het wijzigen van het maaiveld in strijd zijn met regels ter bescherming van landschappelijke structuren. Het egaliseren van hoogteverschillen of het aanbrengen van keerwanden kan worden gezien als aantasting van kernkwaliteiten.

Dat betekent dat het uitgraven of ophogen van een modderige paddock, hoe praktisch ook bedoeld, kan leiden tot een verplicht archeologisch onderzoek.

Cultuurhistorische waarden spelen eveneens een rol. In karakteristieke landschappen, zoals essen, beekdalen of historische polderstructuren, kan het reliëf zelf een waarde vertegenwoordigen. Het egaliseren van een perceel om modder te voorkomen kan dan worden gezien als aantasting van een cultuurhistorisch element.

Het gemeentelijke omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan en bevat naast planregels per functie/bestemming ook regels over activiteiten. In alle omgevingsplannen zijn vergunningplichten opgenomen voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden. Daarnaast bevatten omgevingsplannen vaak regels ter bescherming van landschappelijke kwaliteiten. Het wijzigen van het reliëf, het aanbrengen van verhardingen of het plaatsen van keerwanden kan worden gezien als strijdig gebruik wanneer het landschap daardoor onevenredig wordt aangetast.

Praktijkvoorbeeld

Recent begeleidde we een eigenaar die in eerste instantie zelfstandig een modderprobleem had aangepakt. De uitloop was enkele tientallen centimeters afgegraven, drainage aangebracht en de bodem opgehoogd met menggranulaat. Technisch werkte het.

Totdat het waterschap constateerde dat een nabijgelegen watergang was beïnvloed en dat werkzaamheden binnen de beschermingszone hadden plaatsgevonden zonder vergunning. Daarnaast bleek het perceel in een gebied met archeologische verwachting te liggen.

De investering moest deels worden teruggedraaid. Niet omdat de intentie verkeerd was, maar omdat de volgorde verkeerd was geweest en niet alles vergund kon worden. Het verbaast mij nog steeds. Wel heel veel tijd energie en geld uitgeven aan het ontwerpen en aanleggen, maar geen effort besteden aan uitzoeken wat mag en kan.

Eerst toetsen daarna pas handelen dat is altijd ons advies en onze werkwijze. Dat is een kostbare les voor deze klant en voor vele andere.

Natuurlijke huisvesting vraagt om meer dan ontwerp

Er bestaat een hardnekkig idee dat wanneer iets 'natuurlijker' wordt ingericht, het juridisch minder problematisch is. Dat is een gevaarlijke gedachte.

Natuurlijke huisvesting kan landschappelijk en ecologisch waardevol zijn, mits goed doordacht. Maar ook een natuurlijke huisvesting, paddock paradise, een track met hoogteverschillen of een waterpartij voor verrijking kan vergunningplichtig zijn wanneer daarvoor grond wordt verplaatst, water wordt beïnvloed of beschermde waarden worden geraakt.

Het starten met plannen voor natuurlijke inrichting vraagt om integraal denken. Het vraagt om inzicht in waterstromen, bodemstructuur, draagkracht, regelgeving, jurisprudentie en cultuurhistorische en landschappelijke context.

In de praktijk zien we soms dat de nadruk sterk ligt op ontwerp, materiaalkeuze en vormgeving, terwijl de bestuursrechtelijke kaders minder expliciet worden meegenomen. Dat is begrijpelijk vanuit het mooie plaatje, maar juridisch risicovol.

Een inrichting kan ecologisch goed bedoeld zijn en toch planologisch niet passen. Uiteindelijk wordt niet getoetst op intentie, maar op regelgeving.

Handhaving komt steeds vaker voor

De praktijk laat zien dat bestuursorganen streng optreden tegen illegale grondwerkzaamheden. Wanneer zonder vergunning wordt opgehoogd, afgegraven of een watergang wordt gewijzigd, kan een last onder dwangsom of bestuursdwang volgen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het illegale werk moet worden verwijderd en de oorspronkelijke situatie moet worden hersteld, tenzij legalisatie mogelijk en aannemelijk is.

Die legalisatie is geen recht, maar een mogelijkheid die sterk afhankelijk is van beleid, belangenafweging en de vraag of het werk past binnen de geldende regels. Wanneer natuur- of landschapswaarden zijn aangetast, is legalisatie vaak lastig.

De bestuursrechter is vervolgens helder: wanneer zonder vereiste toestemming wordt opgehoogd, afgegraven of een watergang wordt gewijzigd, moet het bevoegd gezag in beginsel handhaven en moeten werken hersteld worden. De gemeentelijke kosten, proceskosten en kosten van de rechtbank worden dan ook nog eens op jou verhaald, dit is een extra kostenpost waar bijna niemand over nadenkt.

Ik zie situaties waarin eigenaren tienduizenden euro’s hebben geïnvesteerd in een ogenschijnlijk doordachte modderoplossing, om vervolgens te moeten horen dat het geheel moet worden verwijderd omdat het in strijd is met het omgevingsplan of de waterschapsregels.

Dan staat het paard inderdaad kort op droge grond. En dan volgt nog meer ellende zoals ook bij Feline Fauve:

In het traject dat wij begeleidden voor bekende paardenonderneemster Feline Fauve begon het precies zoals het zo vaak begint. Er was modder. Er was frustratie. Er was de wens om het welzijn van de paarden te verbeteren. Een loonwerker werd ingeschakeld. Zijn boodschap daarbij was helder: “dit kan gewoon, hier is geen vergunning voor nodig”.

Totdat het bevoegd gezag zich naar aanleiding van een klacht meldde.

Wat volgde was geen eenvoudige briefwisseling, maar een langdurig traject waarin meerdere bestuurslagen betrokken waren. De vraag was niet langer of de bodem draagkrachtig was, maar of de ingreep planologisch en landschappelijk toelaatbaar was.

Op dat moment verschuift de dynamiek. Het gaat niet meer over modder. Het gaat over regels, handhaving, herstel, legalisatie, landschap, belangenafweging, precedentwerking en onderbouwing.

Wij hebben in dat traject eerst het volledige planologische en juridische speelveld in kaart gebracht. Welke regels golden hier exact? Welke ingrepen waren al uitgevoerd? Wat kon worden gelegaliseerd en wat moest worden aangepast? Vervolgens hebben wij een strategie uitgerold, gesprekken gevoerd met gemeente en waterschap, de onderbouwing opgesteld en de benodigde vergunningprocedures voorbereid en ingediend.

Dat traject duurde aanzienlijk langer dan wanneer vooraf integraal was getoetst. Het kostte meer tijd, meer energie en meer geld dan nodig was geweest wanneer de volgorde anders was geweest.

De juiste volgorde: Eerst de juridische ondergrond begrijpen, dan modder aanpakken

Modder ontstaat door samenloop van factoren. Bodem, water, belasting en inrichting beïnvloeden elkaar. Zodra je ingrijpt, verander je het systeem. Dat systeem wordt in Nederland gereguleerd op meerdere niveaus. De versnippering van de vroegere aanlegvergunning maakt het minder zichtbaar, maar niet minder aanwezig.

Het oplossen van modder begint niet met een graafmachine, maar met een goede analyse:

Van bodem en waterhuishouding
Van regelgeving op rijks-, provinciaal, waterschaps- en gemeentelijk niveau
Van natuurwaarden en het landschap
Van archeologische verwachtingen en cultuurhistorische context

Pas wanneer al die lagen in beeld zijn, kan een integraal plan worden gemaakt dat zowel technisch als juridisch houdbaar is. Dat plan kan betekenen dat er wel gegraven, opgehoogd of aangepast wordt, maar met vergunning.

Of dat er gekozen wordt voor een andere oplossing, zoals belastingvermindering, slimme routing, waterberging op een andere plek of gefaseerde aanpak.

De essentie is dat modder een symptoom is van een systeem. En systemen vraagt om systeemdenken.

Onze modder aanpak

Bij Mount Advies beginnen wij nooit bij de schop in de grond, maar bij het begrijpen van de grond. Wij brengen de juridische, planologische en fysieke ondergrond samen in één integraal beeld.

Pas daarna wordt duidelijk welke ingrepen mogelijk zijn, welke vergunningen nodig zijn en welke oplossingen duurzaam zijn, niet alleen technisch, maar ook planologisch en bestuurlijk. Soms betekent dat een vergunningprocedure. Soms betekent het dat een ogenschijnlijk logische oplossing moet worden aangepast. Soms blijkt dat een andere inrichting veel effectiever is dan gedacht.

Wij zitten dagelijks aan tafel met gemeenten, provincies en waterschappen. Wij kennen de taal van het beleid en de praktijk van het modderprobleem in de paardensector. Juist in dat spanningsveld ligt onze kracht.

Want modder is geen technisch probleem alleen. Het is een ruimtelijk vraagstuk.

En wie het als zodanig benadert, voorkomt dat een goedbedoelde ingreep uitmondt in een handhavingsdossier.

Dat is waar Mount Advies voor staat: zorgvuldig, strategisch en met kennis van het volledige speelveld.