Stikstof en de paardensector in 2026: wat verandert er?

Wie de berichtgeving over stikstof volgt, kan gemakkelijk de indruk krijgen dat Nederland binnenkort weer van het stikstofslot gaat, vergunningverlening opnieuw mogelijk wordt en ondernemers eindelijk weten waar zij aan toe zijn. Het kabinet presenteerde op 26 juni 2026 een omvangrijk pakket voor landbouw, natuur en stikstof en kondigde daarbij aan ongeveer twintig miljard euro beschikbaar te stellen voor emissiereductie, natuurherstel en ondersteuning van bedrijven. Dat is een belangrijke politieke stap, terwijl de dagelijkse werkelijkheid voor paardenhouders vooralsnog wordt bepaald door de bestaande wetgeving, de actuele rechtspraak en de vraag of voor een concreet bedrijf een juridisch houdbare natuurtoestemming kan worden verkregen.

De paardensector wordt in de stikstofdiscussie vaak slechts zijdelings genoemd, terwijl vrijwel iedere ontwikkeling op een paardenlocatie met stikstof te maken kan krijgen. Het uitbreiden van een stal, het wijzigen van het aantal paarden of opfok vervangen door pensionpaarden, het verplaatsen van de mestopslag, het intensiveren van een paardenhouderij of het omzetten van een agrarische locatie naar een hippisch bedrijf kan gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden. Ook een particulier met paarden aan huis kan bij een ruimtelijke ontwikkeling tegen dezelfde regels aanlopen. Deze vallen zeker niet buiten de regelgeving, wat veel particulieren vaak wel denken.

Het nieuwe stikstofpakket geeft richting, nog geen nieuwe vergunninggrondslag

Het kabinet wil de ammoniakemissie vanuit de landbouw in 2035 met 42 tot 46 procent hebben verminderd. Voor industrie en mobiliteit is een reductiedoel van 50 procent in 2035 aangekondigd. Binnen de landbouw kiest het kabinet voor bedrijfsnormen, een grondgebondenheidsnorm voor de melkveehouderij, aanvullende maatregelen rond kwetsbare natuurgebieden en investeringen in natuurherstel. In de gepubliceerde plannen worden specifieke normen aangekondigd voor de melkveehouderij en toekomstige normen voor pluimvee-, varkens- en kalverhouderijen. Een afzonderlijke bedrijfsnorm of regeling voor paardenhouderijen is in het pakket van 26 juni 2026 niet opgenomen.

Voor de paardensector betekent dit dat de bestaande toetsing aan de Omgevingswet en de Natura 2000-regels van toepassing blijft. Een kabinetsvoornemen maakt een uitbreiding nog niet vergunbaar en herstelt een ontbrekende natuurvergunning niet. Daarvoor moeten maatregelen worden uitgewerkt, wettelijke regels worden aangepast, budgetten worden verdeeld en besluiten worden genomen die ook in een juridische procedure standhouden.

Het is daarom te vroeg om uit het kabinetsplan af te leiden dat vergunningverlening op korte termijn breed wordt hervat. Het pakket bevat een beleidsrichting en financiële reserveringen. De daadwerkelijke mogelijkheden ontstaan pas wanneer de aangekondigde maatregelen aantoonbaar effect hebben, juridisch zijn geborgd en door bevoegde gezagen kunnen worden gebruikt bij de beoordeling van individuele aanvragen.

De rekenkundige ondergrens is nog steeds niet vastgesteld

Een belangrijk onderdeel van het kabinetsplan is de aankondiging dat zo snel mogelijk een juridisch houdbare rekenkundige ondergrens wordt ingevoerd. Zo’n ondergrens bepaalt vanaf welke berekende stikstofdepositie de uitkomst van het rekenmodel wordt betrokken bij de juridische beoordeling van een project. Het kabinet noemt in het pakket van 26 juni 2026 geen concreet getal.

Op dit moment rekent AERIUS met een rekenkundige ondergrens van 0,005 mol stikstof per hectare per jaar. Uitkomsten onder deze waarde worden in AERIUS weergegeven als 0,00 mol per hectare per jaar. De discussie over een hogere ondergrens komt voort uit de onzekerheid van modelberekeningen bij zeer kleine projectbijdragen.

In de Tweede Kamer zijn voorstellen gedaan om de grens te verhogen. Een motie om bij de AERIUS-actualisatie in oktober 2026 een rekenkundige ondergrens van 1 mol per hectare per jaar in te voeren, is op 2 juli 2026 verworpen. Ook de gewijzigde motie waarin werd gevraagd om minimaal 0,5 mol per hectare per jaar te hanteren, heeft geen geldende ondergrens opgeleverd.

Voor de paardensector kan een verhoging naar 0,5 of 1 mol per hectare per jaar grote gevolgen hebben. In veel dossiers die wij voor paardenhouderijen begeleiden, blijft de berekende projectbijdrage onder 0,5 mol per hectare per jaar. Een juridisch houdbare ondergrens op dat niveau zou daardoor voor een aanzienlijke groep paardenbedrijven kunnen betekenen dat een ontwikkeling niet langer vastloopt op een zeer geringe berekende stikstofbijdrage. Dat zou met name ruimte kunnen bieden aan kleinschalige uitbreidingen, aanpassingen van bestaande stallen, rijhallen en andere ontwikkelingen waarbij de feitelijke bijdrage aan de stikstofdepositie beperkt is.

Die mogelijke ruimte bestaat op dit moment nog niet. Voor een paardenhouderij kan daarom niet worden gerekend met een vrijstelling tot 0,5 of 1 mol. Een AERIUS-berekening met een bijdrage boven de huidige rekenkundige ondergrens kan nog steeds leiden tot de conclusie dat een Natura 2000-activiteit moet worden beoordeeld en mogelijk vergunningplichtig is.

PAS-melders krijgen maatwerk in plaats van automatische legalisatie

Onder het Programma Aanpak Stikstof konden activiteiten met een beperkte stikstofdepositie worden gemeld zonder dat daarvoor een natuurvergunning werd verleend. Nadat de Raad van State het PAS in 2019 buiten toepassing zette als basis voor vergunningverlening, kwamen deze bedrijven zonder de benodigde natuurtoestemming te zitten. Daar bevinden zich ook paardenhouderijen onder.

Het oorspronkelijke legalisatieprogramma heeft slechts een beperkt aantal definitieve vergunningen opgeleverd. In januari 2026 meldde het kabinet dat veertien PAS-melders op dat moment over een onherroepelijke vergunning beschikten. Het kabinet werkt inmiddels aan een opvolger van het legalisatieprogramma, waarbij per bedrijf wordt onderzocht welke oplossing haalbaar is.

Die oplossing kan bestaan uit vergunningverlening, aanpassing van de bedrijfsvoering, emissiereductie, salderen, omschakeling, verplaatsing, vrijwillige beëindiging of een vorm van schadevergoeding. Het doel is dat PAS-melders uiterlijk voor 1 maart 2028 zicht hebben op een oplossing. Zicht op een oplossing betekent juridisch gezien dat er nog geen garantie bestaat dat iedere PAS-melder op die datum een onherroepelijke natuurvergunning heeft.

Een generaal pardon voor alle PAS-melders en interimmers is op 2 juli 2026 door de Tweede Kamer verworpen. Daarmee blijft de individuele situatie van ieder bedrijf bepalend voor de mogelijke oplossing.

Voor paardenhouders met een PAS-melding is het daarom van belang om nauwkeurig vast te stellen welke activiteiten destijds zijn gemeld, welke bedrijfsvoering daadwerkelijk aanwezig is, welke milieutoestemmingen beschikbaar zijn, welke wijzigingen na de melding hebben plaatsgevonden en welke stikstofdepositie in de huidige situatie wordt berekend. Alleen op basis van dat volledige dossier kan worden beoordeeld welke route binnen het maatwerkprogramma kansrijk is.

Intern salderen vraagt sinds 2024 om een natuurvergunning

De uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 hebben de positie van veel agrarische en hippische bedrijven ingrijpend veranderd. Intern salderen mag sindsdien alleen als mitigerende maatregel worden gebruikt in een passende beoordeling. Wanneer een uitbreiding of wijziging afhankelijk is van stikstofruimte uit de bestaande vergunde situatie op dezelfde locatie, geldt daardoor een vergunningplicht voor de Natura 2000-activiteit.

Deze rechtspraak heeft ook gevolgen voor projecten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn uitgevoerd. Wanneer destijds intern is gesaldeerd en op basis van de toen geldende rechtspraak werd aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was, kan nu alsnog een vergunningplicht bestaan. Dat geldt eveneens bij een positieve weigering of een bestuurlijk rechtsoordeel waarin het bevoegd gezag eerder heeft aangegeven dat geen natuurvergunning nodig was.

Voor een beperkte groep bestaande situaties geldt een overgangstermijn tot 1 januari 2030. Binnen die termijn kan vanwege het ontbreken van de natuurvergunning voor het intern gesaldeerde project niet worden gehandhaafd, mits de activiteit tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek is gestart, nog wordt uitgevoerd of geëxploiteerd en destijds mocht worden aangenomen dat geen natuurtoestemming nodig was. De overgangstermijn geeft tijd om een vergunning aan te vragen en maakt de activiteit niet vergunningvrij.

Een positieve weigering verdient daarom dezelfde aandacht als een ontbrekende vergunning. Bij uitbreiding, verkoop, financiering of een nieuwe ruimtelijke procedure moet opnieuw worden beoordeeld welke toestemming juridisch aanwezig is en welke activiteiten daarmee daadwerkelijk zijn gedekt.

Een natuurvergunning kan worden ingetrokken

Een onherroepelijke natuurvergunning blijft geldig zolang het bevoegd gezag deze vergunning niet wijzigt of intrekt. De juridische zekerheid van een verleende vergunning is daarmee aanzienlijk groter dan die van een PAS-melding of positieve weigering, waarbij ook een onherroepelijke natuurvergunning onderwerp kan worden van een intrekkingsverzoek.

Bij zo’n verzoek moet de provincie beoordelen of intrekking nodig is om verslechtering van een Natura 2000-gebied te voorkomen. De provincie kan besluiten andere passende maatregelen in te zetten, waarbij zij concreet moet onderbouwen welke depositiedaling nodig is, binnen welke termijn die daling wordt bereikt, welke maatregelen worden uitgevoerd en welk aantoonbaar effect deze maatregelen hebben op het betreffende natuurgebied. Een algemene verwijzing naar toekomstig stikstofbeleid biedt daarvoor onvoldoende onderbouwing.

Ook PAS-vergunningen kunnen opnieuw ter discussie worden gesteld. De Raad van State oordeelde in oktober 2025 in een zaak over een PAS-vergunning dat de provincie opnieuw moest beslissen op een verzoek tot intrekking. De vergunning werd door de Raad van State niet rechtstreeks ingetrokken, waardoor deze van kracht bleef zolang het bevoegd gezag geen nieuw besluit had genomen.

Voor paardenhouders betekent dit dat het bezit van een natuurvergunning vraagt om zorgvuldig beheer van het dossier. De vergunde activiteiten, de feitelijke bedrijfsvoering en latere milieutoestemmingen moeten met elkaar worden vergeleken, aangezien wijzigingen in de bedrijfsvoering gevolgen kunnen hebben voor de referentiesituatie en voor de ruimte die bij toekomstige plannen beschikbaar is.

De werkelijke opgave voor de paardensector begint bij het eigen dossier

De nieuwe kabinetsplannen kunnen op termijn ruimte bieden voor vergunningverlening, zodra emissiereductie, natuurherstel en een eventuele rekenkundige ondergrens juridisch bruikbaar zijn gemaakt. Tot die tijd wordt de positie van een paardenhouderij bepaald door de eigen vergunninghistorie, de feitelijke bedrijfsvoering, de afstand tot stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en de aard van de voorgenomen ontwikkeling.

Een paardenbedrijf dat wil uitbreiden, verbouwen, verplaatsen of een nieuwe functie wil toevoegen, heeft daarom eerst een volledige analyse van de referentiesituatie nodig. Daarbij moeten oude Hinderwetvergunningen, milieuvergunningen, meldingen, natuurvergunningen, PAS-documenten, positieve weigeringen, bouwvergunningen en feitelijke wijzigingen in samenhang worden beoordeeld. Pas daarna kan een AERIUS-berekening worden geplaatst binnen de juiste juridische context.

De stikstofplannen van juni 2026 vormen een nieuwe fase in het landelijke beleid. Voor individuele paardenhouders ontstaat zekerheid pas wanneer duidelijk is welke rechten op de eigen locatie aanwezig zijn, welke ontwikkeling wordt aangevraagd en welke vergunningroute juridisch kan worden onderbouwd.